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Das Standesamt
Landau – Personenstandswesen zwischen gestern und morgen: Wohin geht die Reise?
Jahr, Seite 2000, 1
Titel Personenstandswesen zwischen gestern und morgen: Wohin geht die Reise?
Autor 
Herbert Landau, Staatssekretär im Hessischen Ministerium der Justiz, Wiesbaden
Personenstandswesen zwischen gestern und morgen: Wohin geht die Reise?
Von Herbert Landau, Staatssekretär im Hessischen Ministerium der Justiz*
Jubiläen und Jahrestage bringen es mit sich, zurückzuschauen. Wie war das, als vor 125 Jahren am 1. Oktober 1874 in Preußen und damit auch im Stadtkreis Wiesbaden das »Gesetz über die Beurkundung des Personenstandes und die Form der Eheschließung« in Kraft getreten ist?
»Die unter nassauischer Herrschaft begonnene lebhafte Entwicklung Wiesbadens setzte sich nach der Einverleibung Nassaus in Preußen geradezu stürmisch fort« schreibt Herbert Müller-Werth in seiner Wiesbadener Kommunalgeschichte. Die Stadt wuchs in den 60er und 70er Jahren des 19. Jahrhunderts von 25000 auf 50000 Einwohner und wurde zu einer Kur- und Fremdenstadt, zu einem wichtigen Garnisons- und Behördenzentrum und aufgrund des Wohlwollens des preußischen Königshauses auch zu einem kulturellen und Theaterzentrum. Aufbruchstimmung allenthalben, auch im öffentlichen Bereich.
Nationale Begeisterung nach dem Krieg von 1870/71 und ein hohes Ansehen preußischer Staats- und Verwaltungskunst, die nicht zuletzt einem weltoffenen und gebildeten Beamtentum zu verdanken war, waren das Umfeld für die Übertragung des Personenstandswesens auf den Staat. Die kirchliche Registerführung wurde als unzulänglich erkannt, der Streit Preußens mit der katholischen Kirche tat sein Übriges, um das Personenstandswesen und die Form der Eheschließung als öffentliche Aufgabe zu formulieren und durch ein staatliches Gesetz zu regeln.
Ich will die Historie nicht weiter ausbreiten. Wichtig ist mir allerdings ein Blick in das preußische Gesetz von 1874, dessen § 1 folgenden Wortlaut hat: »Die Beurkundung der Geburten, Heiraten und Sterbefälle erfolgt ausschließlich durch die vom Staate bestellten Standesbeamten mittels Eintragung in die dazu bestimmten Register.« Sie merken, woher der Respekt für preußische Verwaltung kommt: Besser, klarer kann man den staatlichen Auftrag wohl kaum beschreiben. Er hat sich daher, wenn auch redaktionell geringfügig modifiziert, bis in unseren heutigen § 1 des Personenstandsgesetzes erhalten.
Diese nahezu unveränderte Fortgeltung bedeutet natürlich nicht, dass die heutige Tätigkeit in einem Standesamt, noch dazu in einem Großstadtstandesamt, auch nur annäherungsweise mit 1874 verglichen werden kann. Dazu hat sich sowohl das gesellschaftliche als auch das rechtliche Umfeld zu sehr gewandelt und auch der erweiterte Erwartungshorizont der Bürgerinnen und Bürger und der enorme Rationalisierungs- und Kostendruck, dem alle Ebenen der Verwaltung ausgesetzt sind, sind an der standesamtlichen Tätigkeit nicht spurlos vorbeigegangen.
Damit sind wir unversehens in der Gegenwart gelandet, bei der ich mich aber auch nicht lange aufhalten will. Die Situation in Ihren Ämtern, die Arbeitsbelastung zwischen ungeduldigen Kunden, ständigen rechtlichen Neuerungen, Vorgaben der Stadtkämmerer oder des Organisationsamts, diese Situation ist Ihnen am besten bekannt. Sie kann bei den Gutwilligsten und Fleißigsten am Ende zu einer gewissen Resignation führen, die dann erneut Bürgerzorn auslösen und in einen Teufelskreis münden kann.
Ich bin der Auffassung, ein Jubiläum wie das heutige ist hervorragend geeignet, nach vorne zu schauen, zu überlegen, wie man derartige Teufelskreise vermeidet. Dabei hat niemand, selbstverständlich auch ich nicht, irgendwelche Rezepte in der Tasche: Schaut her, so geht’s. Dazu ist unser Arbeitsgebiet viel zu vielschichtig, ist unsere Welt zu klein und unsere Bevölkerung zu mobil geworden. Für Standesbeamte des Jahres 1874 waren ausländisches Recht oder Internationales Privatrecht Fremdworte, heute gehören sie zum Standardrepertoire in der täglichen Arbeit. Gleichwohl gibt es keine Veranlassung zu resignieren. Von Bismarck stammt die alte Weisheit: Mit schlechten Gesetzen und guten Beamten lässt sich regieren; bei schlechten Beamten helfen die besten Gesetze nichts. Wir können, oder besser gesagt wir müssen unser Aufgabengebiet mit all seinen filigranen Verästelungen auf den Prüfstand stellen. Muss das, was wir tun, wirklich alles getan werden, muss es so in
 
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diesem Umfang getan werden? Wir müssen selbst Anstöße für eine Weiterentwicklung unseres Arbeitsgebiets geben, die dann vielleicht nicht gerade für die nächsten 125 Jahre Gültigkeit beanspruchen; zwanzig oder dreißig Jahre wären ja auch nicht schlecht.
Die Landesregierung hat sich gerade auf dem Gebiet der Verwaltungsvereinfachung und der Normenprüfung große Ziele gesteckt, die sehr viel Arbeit und Fleiß, aber auch Kreativität und Phantasie verlangen, um die notwendige Weichenstellung für die Zukunft einzuleiten. Gerade der letzte Aspekt fällt vielen von uns nicht leicht, aber ohne Nachdenken, Querdenken und Andersdenken kommen wir aus unseren vertrauten Bahnen nicht heraus. Ohne den Mut, eine unkonventionelle Idee zu äußern, sie mit anderen zu diskutieren und sie dann ohne Sorge um einen Gesichtsverlust auch wieder verwerfen zu können oder sie im günstigen Fall zu einer neuen Lösung zu entwickeln, ist der Stillstand vorprogrammiert.
Ich möchte Sie herzlich einladen, in den Club der Nach‑, Quer- und Andersdenker einzutreten. Obwohl derartige Fragen neben dem normalen Alltag eine zusätzliche Belastung bedeuten, sollten Sie sich ihnen stellen. Schließlich wollen wir alle wissen, wohin auch im Personenstandswesen die Reise gehen soll.
Eines lässt sich sicher vorab sagen: Zu dem System des staatlichen Personenstandswesens in den Händen einer fachlich hochqualifizierten, flächendeckend vorhandenen Standesbeamtenschaft gibt es keine Alternative. Alternativen, Weiterentwicklungen sind aber denkbar im organisatorisch- technischen Bereich und selbstverständlich im Bereich der materiellen Aufgabenstellung. Ich möchte hier gerne einige Schlaglichter aufgreifen.
Nehmen wir den organisatorisch-technischen Bereich: Die Büroautomatisierung hat längst Einzug in unsere Standesämter gehalten, aber sie ist auf halbem Wege stehen geblieben. Es gibt anspruchsvolle Programme, die die rechtlichen Vorgaben sehr viel leichter bewältigen helfen, gleichwohl ist der PC – stark vereinfacht – häufig nur eine qualifizierte Schreibmaschine. Der in der Sachbearbeitung anfallende Datenbestand wird nach einer stillschweigenden Speicherphase nicht weiter genutzt, von einem digitalisierten Personenstandsbuch oder wenigstens einem elektronischen Zweitbuch ganz zu schweigen; das können wir uns nach unserer Überzeugung nicht länger leisten. Ich weiß, dass Ansätze einer Weiterentwicklung in den Vorentwürfen einer umfassenden Novelle des Personenstandsgesetzes skizziert sind, aber die Dinge lassen zu lange auf sich warten.
Einige von Ihnen werden wissen, dass wir im Justizbereich mit einer ähnlichen Aufgabe schon sehr viel weiter sind. Die Automatisierung des Grundbuchwesens, für die es im Siebenten Abschnitt der Grundbuchordnung die erforderlichen rechtlichen Rahmenbedingungen gibt, nimmt auch in Hessen konkrete Formen an. Am 25. September 1999 haben wir nach sorgfältigen konzeptionellen Voruntersuchungen einen Vertrag über die Einführung des elektronischen Grundbuchs unterzeichnet mit dem Ziel, justizinterne Arbeitsabläufe zu vereinfachen und den Datenbestand internen und externen Nutzern rascher zu erschließen. Das Verfahren wird zunächst beim Amtsgericht Frankfurt eingeführt; bis zum Jahre 2004 sollen alle 58 hessischen Grundbuchämter mit dem neuen System arbeiten.
Ich bin mir darüber im Klaren, dass es im Personenstandsbereich wesentliche Unterschiede gibt, sensible Personendaten, die besondere Geheimhaltungs- und Benutzungsregeln erfordern; das muss man spezifisch regeln. Aber ich denke, es gibt auch viel Gemeinsames, das für die Personenstandsbücher genutzt werden könnte. Die generellen Arbeitsschwerpunkte scheinen mir jedenfalls ähnlich: Eintragung mit Vor- und Nachbereitung, Aufbewahrung und Benutzung; das Ganze natürlich mit den qualitativ hohen Anforderungen an öffentliche Urkunden- und Beweiskraft. Hier ist die technische und rechtliche Entwicklung weit fortgeschritten. Die elektronische Unterschrift ist realisiert. Es gibt das Signaturgesetz, und auf Bundesebene wird derzeit ein Gesetzentwurf zur Anpassung der Formvorschriften des Privatrechts an den modernen Geschäftsverkehr erörtert, der an entsprechende Vorschläge der Europäischen Kommission für den elektronischen Rechtsverkehr anknüpft. Geschützte Datenübermittlungen an den, den es angeht, sind datenschutzrechtlich und technisch gelöst; sie könnten für Mitteilungen an die Meldebehörden, Gerichte und insbesondere an andere Standesämter genutzt werden. Fragen nach gemeinsamen Datenbeständen mit dezentraler Datenverantwortung sollten dabei nicht tabu sein. Wenn es einen Nutzen bringt, die Personenstandsdaten mehrerer Standesämter miteinander zu vernetzen, um Mitteilungen, Beischreibungen, aber auch Auskünfte automatisiert ablaufen lassen zu können, nachdem der verantwortliche Standesbeamte einen entsprechenden Befehl gegeben hat, dann sollte das näher unter die Lupe genommen werden. Daraus muss und soll kein Zentralstandesamt werden, aber den Einsatz technischer Möglichkeiten müssen wir schon untersuchen und gegebenenfalls rechtliche Rahmenbedingungen schaffen, die ihre Nutzung in einem zu verantwortendem Maße sicherstellen.
Ein weiterer Gedanke, der unmittelbar anknüpft und sicher weit über den Tag hinaus geht: Die öffentliche Verwaltung trägt an den unterschiedlichsten Stellen Daten über die Bürgerinnen und Bürger zusammen; alle werden gesondert erfasst, gepflegt und genutzt. Das ist mit Blick auf unsere grundrechtlich abgesicherte Datenschutztradition und den funktionalen Behördenbegriff auch gut so. Gleichwohl muss ein Nachdenken darüber erlaubt sein, wie strikt die Trennung von persönlichen Daten, die im Wesentlichen identisch sind, in den Personenstandsbüchern, im Melderegister, im Pass- und Personalausweisregister oder in einer künftigen Staatsangehörigkeitsdatei sein muss. Meine Phantasie reicht, um zu sagen, Personalausweise, Staatsangehörigkeit und Personenstand könnten zusammenpassen, spätestens dann, wenn nicht nur bei den ius-soli-Kindern, sondern bei allen Deutschen ein Hinweis im Zusammenhang mit der Geburtsbeurkundung eingetragen wird.
Warum soll nicht das Standesamt auf dieser Basis künf-
 
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tig die Personalausweise ausstellen? Wenn der Wohnort- Standesbeamte online auf die Daten des jeweiligen Geburtsstandesamts zugreifen kann, eigentlich kein echtes Problem. Warum brauchen wir ein besonderes Staatsangehörigkeitsregister, wenn auch diese Informationen im Zusammenhang mit dem Geburtseintrag im Standesamt abgelegt sind? Das hat dann zwar nichts mehr mit den ursprünglichen lupenreinen Personenstandsaufgaben zu tun, aber sehr viel mit Synergieeffekten, mit Kompetenzkonzentration und Vereinfachung – nicht zuletzt aus der Bürgerperspektive.
Lassen Sie mich noch zu einigen konkreten Vorschlägen kommen, die mehr im Bereich der überkommenen Aufgabenwelt angesiedelt sind und etwas zu tun haben mit der ständigen Ausweitung und Ausdifferenzierung des materiellen Rechts.
Ein Beispiel, das Ihnen allen bestens vertraut ist, ist das Namensrecht. Ich habe mit großem Interesse den Aufsatz von Professor Hepting im Heft Mai 1999 der StAZ gelesen. Ich persönlich habe große Sympathie für das von ihm formulierte Reformziel: »Zurück in die Zukunft!« und seinen Appell an den Bundesgesetzgeber, das Namensrecht auf das administrativ Notwendige zu reduzieren. Er demonstriert uns, wie man einen Lebenssachverhalt hinsichtlich des staatlichen Regelungsbedarfs auf das Notwendige zurückführen und alles andere getrost dem gesellschaftlichen, dem privaten Bereich überlassen kann. Angesichts der Emotionen, die bisher die namensrechtliche Gesetzgebung begleitet haben, mache ich mir keine Illusionen über die politische Durchsetzbarkeit entsprechender Vorhaben. Aber auch hier lohnt es sich, sich zu engagieren. Es geht einfach nicht an, dass Öffentlichkeit und Gesetzgeber die Vision vom schlanken Staat leicht von den Lippen geht, solange man sich im Grundsätzlichen bewegt, in den Details aber dann der Verwaltung gewaltige Aufgaben auferlegt und die Kapazitäten einem Zweck geopfert werden, der den Einsatz jedenfalls so nicht rechtfertigt.
Ein anderes konkretes Beispiel, den materiellen Aufgabenbestand der Standesämter einzugrenzen, ist das Familienbuch. Sie alle wissen um den beträchtlichen Aufwand, der mit der Anlegung, vor allem aber mit der Fortführung verbunden ist. Die Frage, ob dieser Aufwand angesichts des geringen Nutzens bei vorhandenen Haupteinträgen gerechtfertigt ist, ist mehr als berechtigt. Jedenfalls die von Amts wegen anzulegenden Familienbücher müsste man künftig eigentlich einsparen können, zumal angesichts der Mobilität unserer heutigen Bevölkerung und der neuen Kommunikationstechnologien eigentlich kein Grund mehr ersichtlich ist, warum am jeweiligen Wohnort ein Familienbuch vorzuhalten sein soll. Die Fälle, in denen bisher ein Familienbuch auf Antrag angelegt wird, kann man künftig über Nachbeurkundungen lösen; jedenfalls stellt das für diese Konstellation berechtigte Anliegen keinen Grund dar, das Familienbuch insgesamt beizubehalten.
Lassen Sie mich ein letztes Beispiel für eine zu überdenkende standesamtliche Belastung nennen, die nichts mit Verwaltungsorganisation oder Regelungsdichte zu tun hat. Traumhochzeit, Ambientetrauung oder wie immer man das nennen will, was Öffentlichkeit und Kommunalpolitik bei Eheschließungen heute vom Standesbeamten verlangen. Ich nenne ganz bewusst nur die Überschrift dieses Themas; seine vielfältigen Ausprägungen, um es einmal ganz wertfrei zu formulieren, kennen Sie alle viel besser als ich. Hier läuft das Leben, die gesellschaftliche Entwicklung dem Standesamt und seinen Aufgaben bei der Eheschließung davon, ohne dass man die Verantwortung dafür dem Gesetzgeber, der Aufsicht oder sonst jemandem »von oben« zuweisen könnte. Andererseits sind Zweifel berechtigt, ob man in den Kommunen selbst die Kraft finden wird, dieser Entwicklung etwas entgegenzusetzen. Am Ende steht auch hier die Frage, ob an dieser Stelle etwas Grundsätzliches geändert werden sollte. Das Standesamt prüft die Eheschließungsvoraussetzungen und dokumentiert später den zustande gekommenen Vertrag? Alles andere interessiert nicht? Oder doch?
Ich breche an dieser Stelle abrupt ab und lasse Sie mit Ihren Gedanken allein. Ich erlaube mir das, weil ich Ihnen in weiser Selbstbeschränkung keine fertigen Lösungen mitbringe. Mit meinen wenigen Anmerkungen wollte ich Sie ermuntern, die Belange Ihres Fachbereiches auch künftig beherzt in die Hand zu nehmen. Beim Blick zurück zu den Anfängen des staatlichen Personenstandswesens würde ich mir persönlich ein Stück von dieser Aufbruchstimmung wünschen, Selbstbewusstsein, Vertrauen in die eigenen Fähigkeiten und den Mut, das, was man als richtig erkannt hat, auch vorwärts zu bringen. Seien Sie bei der Reise in die Zukunft nicht nur Passagiere, sondern bestimmen Sie selbst mit Ihrem Sachverstand die Ziele mit, die angesteuert werden sollen, damit unsere Nachfolger vielleicht mit einem ähnlichen Respekt von uns sprechen, wie wir heute über unsere Vorfahren vor 125 Jahren.
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Festansprache zur Landesfachtagung des Fachverbands der hessischen Standesbeamtinnen und Standesbeamten am 5.10.1999 in Wiesbaden.
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