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Das Standesamt
Meireis – Das neue deutsche Staatsangehörigkeitsrecht
Jahr, Seite 2000, 65
Titel Das neue deutsche Staatsangehörigkeitsrecht
Autor 
Rolf Meireis, Ltd. Ministerialrat, Wiesbaden
Das neue deutsche Staatsangehörigkeitsrecht
Von Ministerialrat Rolf Meireis, Wiesbaden*
Einleitung
Das Gesetzgebungsverfahren
Schwerpunkte im Überblick
Vermeidung und Hinnahme von Mehrstaatigkeit
Schwerpunkt Erwerb durch Inlandsgeburt
Exkurs: Ius-soli-Erwerb und Personenstandssystematik
Altfallregelung für hypothetische ius-soli-Kinder
Spätaussiedler
Schwerpunkt Verlusttatbestände
Schwerpunkt Einbürgerungserleichterungen
Hinnahme von Mehrstaatigkeit
Zusammenfassung, Ausblick
1.Einleitung
Das Thema »Das neue deutsche Staatsangehörigkeitsrecht « hat etwas Provokatives, das die Entgegnung, es gibt kein neues deutsches Staatsangehörigkeitsrecht, geradezu herausfordert.
Jedenfalls gibt es keine umfassende Novelle im Sinne einer einheitlichen Gesamtkodifikation des Rechtsgebiets, mit der nach der letzten Bundestagswahl alle Welt, oder zumindest die Fachwelt, gerechnet hatte. Immerhin hat der Deutsche Bundestag am 7. Mai 1999 ein Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts beschlossen, das im Wesentlichen am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist (Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15. Juli 1999, BGBl. I S. 1618). Dieses Gesetz kann nach meiner Auffassung allerdings nicht mit dem neuen deutschen Staatsangehörigkeitsrecht gleichgesetzt werden.
Das Reformgesetz ist noch nicht einmal ein Torso der Materie Staatsangehörigkeit, weil ja ein Torso zwar unvollständig ist, das Unvollständige aber aus einem zusammenhängenden Stück besteht. Unser Gesetz enthält dagegen eine Aneinanderreihung dessen, was auf dem Gebiet der Staatsangehörigkeit in kürzester Zeit politisch durchsetzbar war. Es gibt keine interne Entscheidungsharmonie, keine Abstimmung mit dem Ausländerrecht, keine Gesamtkodifikation der nach wie vor zersplitterten Rechtsmaterie; all das bleibt nach dem Willen der Bundesregierung der zweiten Stufe der Novelle vorbehalten, die allerdings einer längeren Vorbereitungszeit bedürfe.
2.Das Gesetzgebungsverfahren
Das Gesetz ist das Ergebnis eines außerordentlich ungewöhnlichen Gesetzgebungsverfahrens: Am 16. März 1999 haben die Koalitionsfraktionen von SPD und Grünen zusammen mit der FDP in einem Gruppenantrag den Gesetzentwurf eingebracht, der Entwurf ist textgleich mit dem am selben Tag vom Bundeskabinett beschlossenen Regierungsentwurf.
Bereits am 7. Mai 1999 hat der Bundestag das Gesetz verabschiedet. In den dazwischen liegenden 50 Kalendertagen sind die gesamten Ausschussberatungen einschließlich einer Sachverständigenanhörung im Innenausschuss sowie der erste Bundesratsdurchgang abgewickelt worden. Der zweite Bundesratsdurchgang, der am 21. Mai 1999 mit der endgültigen Zustimmung abgeschlossen worden ist, war nur noch ein Formalakt. Bemerkenswert ist, dass die sich anschließende Prüfung der Verkündungsmodalitäten durch den Bundespräsidenten bis zum 15. Juli gedauert hat, 54 Tage und damit länger als das ganze Gesetzgebungsverfahren im Bundestag.
Ich bin kein Politiker und will daher die Behandlung eines elementaren Rechtsinstituts für unser Gemeinwesen wie die Staatsangehörigkeit durch die Gesetzgebungsorgane nicht bewerten. Ich will auch tapfer der Versuchung widerstehen, in den Chor der tatsächlichen oder vermeintlichen Experten einzustimmen, die manches besser wussten, aber in der politischen Dramaturgie keine Chance hatten. Aber ich nehme mir die Freiheit, an den Stellen des Gesetzeswerks, die ohne den politischen Entstehungshintergrund kaum zu verstehen sind, Ross und Reiter zu nennen.
 
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3.Schwerpunkte im Überblick
Wir werden als loyale Staatsdiener, die Recht und Gesetz verpflichtet sind, selbstverständlich das neue Recht umsetzen, so gut es geht. Dazu beschäftigen wir uns heute mit den Schwerpunkten des Reformgesetzes, das als Artikelgesetz übrigens insgesamt vierzehn Bundesgesetze ändert oder aufhebt.
Schwerpunkte des Gesetzes im Überblick
1. Schwerpunkt:Staatsangehörigkeitserwerb kraft Gesetzes
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Erwerb durch Inlandsgeburt (§ 4 Abs. 3 StAG)
Altfallregelung (§ 40 b StAG)
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Erwerb als Spätaussiedler (§ 7 StAG)
Altfallregelung (§ 40 a StAG)
2. Schwerpunkt:Verlusttatbestände
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im Zusammenhang mit Option (§ 29 StAG)
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Eintritt in fremde Streitkräfte (§ 28 Abs. 1 StAG)
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Antragserwerb im Inland (§ 25 Abs. 1 StAG)
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Kein Abstammungserwerb bei Auslandsgeburt (§ 4 Abs. 4 StAG)
3. Schwerpunkt:Einbürgerungserleichterungen
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Einbürgerungsanspruch nach 8 Jahren (§ 85 AuslG)
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erweiterte Hinnahme von Mehrstaatigkeit (§ 87 AuslG)
Die drei Schwerpunkte sind demnach:
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Die Einführung zweier neuer Tatbestände, deren Verwirklichung zum Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes führt:
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Erwerb durch Inlandsgeburt
Kinder ausländischer Eltern erwerben mit der Geburt im Inland die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seit acht Jahren rechtmäßig seinen gewöhnlichen Aufenthalt hier hat und er eine Aufenthaltsberechtigung oder seit drei Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis hat, § 4 Abs. 3 des neuen Staatsangehörigkeitsgesetzes (StAG).
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Erwerb als Spätaussiedler
Spätaussiedler, ihre Ehegatten und Abkömmlinge, die bereits mit ihrer Aufnahme in Deutschland die Rechtsstellung nach Art. 116 Abs. 1 GG erhalten, werden nunmehr mit der Ausstellung der vertriebenenrechtlichen Bescheinigung kraft Gesetzes deutsche Staatsangehörige, § 7 StAG.
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Für beide Fallgruppen gibt es Altfallregelungen: Kinder, die in den zurückliegenden zehn Jahren, die Geltung des neuen Rechts unterstellt, die deutsche Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes erworben hätten, erhalten einen befristeten Einbürgerungsanspruch, § 40 b StAG. Statusdeutsche, die am 1. August 1999 diese Rechtsstellung innehatten, sind kraft Gesetzes in die deutsche Staatsangehörigkeit übergeleitet worden, § 40 a StAG.
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Die Einführung von vier neuen Tatbeständen, die den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit hindern bzw. zu einem Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit führen.
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Verlust im Zusammenhang mit Option
Die Option eines deutschen Mehrstaaters, der die deutsche Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes durch Inlandsgeburt erworben hat, für seine ausländische Staatsangehörigkeit führt zum Erlöschen der deutschen Staatsangehörigkeit; Gleiches gilt für die Fälle, in denen keine Erklärung abgegeben wird oder bei einer Option für die deutsche Staatsangehörigkeit der Nachweis des Verlusts der ausländischen Staatsangehörigkeit nicht gelingt, § 29 StAG.
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Verlust durch Antragserwerb im Inland
Der freiwillige Erwerb einer fremden Staatsangehörigkeit führt jetzt auch dann zum Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit, wenn sich der Vorgang in Deutschland abspielt, § 25 Abs. 1 StAG: Wegfall der Inlandsklausel
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Verlust durch Militärdienst
Der freiwillige Eintritt in die Streitkräfte des Staates, dessen Staatsangehörigkeit man ebenfalls besitzt, zieht automatisch den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit nach sich, § 28 StAG.
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Begrenzung des Abstammungserwerbs
Hierbei handelt es sich nicht eigentlich um eine Verlustregelung, vielmehr wird der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit von Anfang an verhindert. Bei Auslandsgeburten vermittelt die Abstammung von einem deutschen Elternteil nicht die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn dieser Elternteil selbst schon im Ausland geboren wurde und dort seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, § 4 Abs. 4 StAG.
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Im Einbürgerungsbereich wird ein einheitlicher Einbürgerungsanspruch nach einem achtjährigen Inlandsaufenthalt geschaffen, § 85 AuslG, und der Ausnahmekatalog für die Einbürgerung unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit wird ausgeweitet, § 87 AuslG.
4.Vermeidung und Hinnahme von Mehrstaatigkeit
Die öffentliche Debatte im Vorfeld des Gesetzes hatte sich fast ausschließlich auf das Thema Mehrstaatigkeit konzentriert. Ich will an dieser Stelle weder die Argumente Pro und Contra noch ihre verfassungsrechtliche Bewertung ausbreiten, zumal hier nicht so sehr der Werdegang als vielmehr der Inhalt der Neuregelung interessiert. Tatsächlich ist die holzschnittartig auf den Punkt »Doppelpass ja oder nein« zugespitzte Frage mit dem vorliegenden Gesetz ausschließlich politisch mit einem entschiedenen »Sowohl-als-Auch« beantwortet worden. Von einem Schwerpunkt, den es besonders herauszustellen gilt, möchte ich daher nicht sprechen; das Grundsatzproblem ist aus meiner Sicht nach wie vor ungelöst. Das Spannungsfeld »Hinnahme und Vermeidung von Mehrstaatigkeit« zieht sich dementsprechend wie ein roter Faden durch das ganze Gesetz.
Dabei wird das Prinzip der Einstaatigkeit als solches aufrechterhalten. In der Begründung (BT-Drucks. 14/744) heißt es dazu unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die berühmte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
 
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vom 21. Mai 1974 (BVerfGE 37, 217, 246 = StAZ 1974, 236), dass weiterhin ein staatliches Interesse daran besteht, die Fälle mehrfacher Staatsangehörigkeit einzuschränken. »Der Gesichtspunkt der Vermeidung von Mehrstaatigkeit«, so die amtliche Begründung, »wird daher angemessen berücksichtigt «, und an anderer Stelle hinsichtlich der Einbürgerung heißt es, der »Grundsatz wird beachtet«. Die feinen semantischen Unterschiede sind nach meiner Überzeugung nicht zufällig.
Das heißt im Einzelnen:
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Der Staatsangehörigkeitserwerb durch Inlandsgeburt, der ius-soli-Erwerb der Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes und kraft Anspruchs, führt zunächst generell zur Hinnahme von Mehrstaatigkeit, löst aber dann mit Volljährigkeit die Optionsverpflichtung aus, die zur Einstaatigkeit führen soll, es aber auch bei der Mehrstaatigkeit belassen kann: sowohl als auch!
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Einbürgerungen sowohl nach dem Ausländergesetz als auch die von Deutsch-Verheirateten nach § 9 StAG setzen die Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit voraus, der Katalog der Ausnahmemöglichkeiten wird allerdings ausgeweitet: sowohl als auch!
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Der Antragserwerb einer fremden Staatsangehörigkeit führt künftig immer, also auch im Inland, zum automatischen Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit; gleichzeitig werden die Beibehaltungsgenehmigungen durch eine stärkere Berücksichtigung privater Belange erleichtert: sowohl als auch!
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Schließlich werden Auslandsgeburten, die zu Mehrstaatigkeit führen könnten, von der Geltung des Abstammungsprinzips ausgenommen, wenn die Eltern selbst schon im Ausland geboren sind, es sei denn, die Geburt wird bei der Auslandsvertretung registriert, Mehrstaatigkeit wird vermieden, durch die Registrierung aber wieder hingenommen: sowohl als auch!
Bei diesem filigran ausziselierten Kompromiss musste an so vieles gedacht werden, dass für verhältnismäßig triviale Fragen, wie nach einem einfachen, für Bürger und Verwaltung überschaubaren und vertretbaren Verfahrensaufwand selbst in Zeiten des schlanken Staates einfach keine Zeit mehr war.
5.Schwerpunkt Erwerb durch Inlandsgeburt
Den Erwerb durch Inlandsgeburt sowie die Optionslösung will ich wegen des Sachzusammenhangs zusammen behandeln.
Nach dem neuen § 4 Abs. 3 StAG erwirbt ein Kind ausländischer Eltern mit seiner Geburt im Inland kraft Gesetzes die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seit acht Jahren rechtmäßig seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland hat und einen Aufenthaltstitel besitzt, der zum Daueraufenthalt berechtigt: Aufenthaltsberechtigung oder seit drei Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis.
Bei dieser Regelung handelt es sich um den eigentlichen Schwerpunkt des Reformgesetzes: Das bisherige Abstammungsprinzip, nach dem die Eltern mit der Geburt unabhängig vom Geburtsort ihre deutsche Staatsangehörigkeit an das Kind weitervermitteln, wird um das Territorialprinzip ergänzt, nach dem die Geburt auf einem Staatsgebiet zum Erwerb dieser Staatsangehörigkeit führt. Ius sanguinis, das Recht des Blutes oder besser der Abstammung, und ius soli, das Recht des Grund und Bodens; beides sind völkerrechtlich anerkannte Modalitäten des Staatsangehörigkeitserwerbs, die von den Staaten häufig auch in Abwandlungen und Kombinationen verwandt werden. Diskussionen darüber, welches der Prinzipien das modernere oder gar das bessere ist, sind aus meiner Sicht müßig. Wichtig ist allein ihre unterschiedliche Wirkungsweise, deren sich ein Staat bedienen kann, um bestimmte Ziele zu erreichen. Bei uns liegt das Motiv für die zusätzliche Einführung des Territorialprinzips offen zutage:
Das System der antragsabhängigen Individualeinbürgerungen hat trotz aller schrittweise eingeführten Einbürgerungserleichterungen nur zu verschwindend niedrigen Einbürgerungsraten geführt. Selbst Familien, die hier in zweiter oder dritter Generation oder noch länger leben, sehen keine Notwendigkeit, die längst vollzogene Einwanderung, die längst abgeschlossene Integration durch einen Einbürgerungsantrag auch formal nachzuvollziehen.
Folge ist, dass in der demografischen Entwicklung unseres Landes sich die Schere zwischen deutscher und nichtdeutscher Bevölkerung immer weiter öffnet, Modellrechnungen gehen für das Jahr 2040 von einem Verhältnis von 2:1 aus. Jeder dritte Bewohner der Bundesrepublik besitzt dann nicht die deutsche Staatsangehörigkeit und damit nicht das Wahlrecht mit allen denkbaren Konsequenzen, die ich hier nicht ausmalen will. Dieser Entwicklung soll mit dem neuen Erwerbsprinzip entgegengewirkt werden:
Bei ius soli tritt der Erwerb der Staatsangehörigkeit unabhängig vom Willen der Betroffenen ein, es bedarf keines Antrags und keines Verwaltungsverfahrens. Anders als in früheren Modellen gibt es bei der Lösung, die jetzt Gesetz wird, auch keine Ausschlagungsmöglichkeit für die Eltern, weil man es gerade nicht in deren Belieben stellen wollte, ihrem Kind die mit dem Geburtserwerb verbundene Chance zu nehmen. Auf diesem Wege wird die nachwachsende Generation der Kinder ausländischer Eltern von Anfang an die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen und diese dann über das Abstammungsprinzip an ihre eigenen Kinder weitergeben. Die Schere wird sich nicht weiter öffnen, die Deckungsgleichheit zwischen Wohnbevölkerung und Staatsvolk, die das Bundesverfassungsgericht als ein anzustrebendes Ziel dargestellt hat, wächst.
Problematisch an der ius-soli-Lösung sind vor allem zwei Dinge, die unsere öffentliche Diskussion und schließlich die jetzt vorliegende gesetzliche Lösung maßgeblich geprägt haben:
Zum einen erfolgt die Verleihung der Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes ohne einen individuellen Integrationsnachweis; stattdessen gibt es nur eine abstrakte Integrationserwartung, die im Einzelfall natürlich sehr stark von
 
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dem Stand der Elternintegration abhängig ist. Hier sahen die ursprünglichen Vorstellungen, die insbesondere vom Bundesrat in seiner Entschließung vom 24. November 1995 geprägt worden sind (BR-Drucks. 749/95), vor, dass erst die dritte Generation für einen Geburtserwerb in Betracht kommt. Also nicht nur ein achtjähriger Aufenthalt der Eltern war gefordert, sondern die Eltern sollten selbst schon hier geboren sein; ein Elternteil, der selbst schon in Deutschland geboren ist und über einen Daueraufenthaltstitel verfügt, sollte die Integrationserwartung hinsichtlich des Kindes ausreichend stützen. Nebeneffekt wäre gewesen: Die Erwerbsvoraussetzungen hätten aufgrund der deutschen Geburtsurkunde der Eltern und des Aufenthaltstitels im Pass ohne jeden Zusatzaufwand bei der Geburtsbeurkundung dokumentiert werden können.
Was ist daraus geworden: Der Streit der beiden Koalitionspartner auf Bundesebene um die zweite oder dritte Generation hat in bester Kaufmannstradition zu dem Kompromiss »2½ Generation« geführt. Das macht es nötig, dass mit Hilfe der Ausländerbehörde in jedem Einzelfall der achtjährige rechtmäßige gewöhnliche Inlandsaufenthalt der Eltern festgestellt werden muss.
Außerdem müssen die Angaben zum Aufenthaltstitel ebenfalls durch die Ausländerbehörde überprüft werden. Hier liegt die Ursache dafür, dass in dem neuen § 26 PStV ein eigenes Erwerbsprüfungsverfahren installiert werden musste, das die Angaben bei der Geburtsanzeige sowie die Zusammenarbeit mit der Ausländerbehörde regelt. Ich komme darauf an anderer Stelle noch einmal zurück.
Zum anderen, das ist das zweite ius-soli-Problem, entstehen mit dem gesetzlichen Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit laufend neue Fälle von Mehrstaatigkeit. Immer dann, wenn das Heimatrecht der Eltern dem Abstammungsprinzip folgt, wird das in Deutschland geborene Kind Doppel- oder Mehrfachstaater. Diese Konstellation, die bei der Bundesratslösung auf Dauer hingenommen worden wäre, ist ebenfalls im Kompromisswege, diesmal mit der FDP und Rheinland-Pfalz, durch die Einführung der Optionsverpflichtung aufgelöst worden. Die Mehrstaatigkeit wird nur befristet hingenommen. Zwischen dem 18. und 23. Lebensjahr muss sich das ius-soli-Kind entscheiden, ob es Deutscher bleiben will oder nicht. Optiert es für seine ausländische Staatsangehörigkeit, geht die deutsche verloren, optiert es für die deutsche, muss es den Verlust der ausländischen Staatsangehörigkeit herbeiführen und nachweisen. Gelingt das nicht oder ist es unzumutbar, kann ihm auf Antrag die Beibehaltung der deutschen Staatsangehörigkeit erlaubt werden. § 29 StAG, der die Grundzüge der Option regelt, ist der Preis für den genannten Kompromiss, den die Betroffenen und nicht zuletzt die Verwaltung zahlen müssen. Die Einzelheiten des Optionsverfahrens bedürfen einer gesonderten Rechtsverordnung, die noch nicht konzipiert ist, weil die ersten Optionsfälle frühestens im Jahre 2008 entstehen.
Eine unmittelbare Konsequenz der Optionslösung wird allerdings für die Standesämter sofort praktisch: Sie müssen die Tatsache eines ius-soli-Erwerbs dokumentieren und mit der Geburtsmitteilung an die Meldebehörde weiterleiten, die einen entsprechenden Vermerk im Melderegister anbringt. Dieser wird dann Grundlage dafür sein, dass eine noch zu bestimmende Optionsbehörde mit der Volljährigkeit des Betroffenen die Optionsverpflichtung konkretisiert und überwacht.
Ich habe an dieser Stelle etwas ausgeholt, weil man nach meiner Auffassung den Verlauf der politischen Debatte kennen muss, um das jetzige gesetzliche Konzept zu verstehen:
Bei Erfüllung der beiden Mindestvoraussetzungen durch die Eltern hinsichtlich Aufenthaltsdauer und Aufenthaltstitel erwirbt das im Inland geborene Kind die deutsche Staatsangehörigkeit. Weil später die Tatbestandsvoraussetzungen dieses kraft Gesetzes eintretenden Erwerbs nur noch schwer nachweisbar sind, prüft der Geburtsstandesbeamte mit Hilfe der Ausländerbehörde beide Punkte und dokumentiert das Ergebnis seiner Prüfung im Hinweisteil des Geburtseintrags. Er macht sodann eine entsprechende Mitteilung an die Meldebehörde, die der Sache nach nichts anderes ist als eine Wiedervorlageverfügung für die Prüfung der Optionsverpflichtung in 18 Jahren, bei Einbürgerungsfällen in frühestens acht Jahren.
6.Exkurs: Ius-soli-Erwerb und Personenstandssystematik
Unternehmen wir an dieser Stelle einen kurzen personenstandsrechtlichen Exkurs zur Prüfung und Eintragung der im ius-soli-Weg erworbenen deutschen Staatsangehörigkeit. Die Prüfung dieser Form des Staatsangehörigkeitserwerbs, die dem Standesamt durch eine staatsangehörigkeitsrechtliche Norm aufgetragen wird, hat nach meiner Auffassung keine eigene personenstandsrechtliche Dimension. Die so erworbene deutsche Staatsangehörigkeit wird weder in den eigentlichen Geburtseintrag aufgenommen – § 21 PStG wird nicht geändert –, noch nimmt diese Angabe an der Beweiskraft der Personenstandseinträge teil – auch § 60 PStG ist nicht geändert worden. Das Ergebnis der staatsangehörigkeitsrechtlichen Prüfung wird lediglich im Hinweisteil der Geburtsbeurkundung verlautbart und auf der neuen Anlage 28 zur PStV in den Sammelakten dokumentiert. Dies bedeutet, dass es sich bei der Prüfung und Dokumentation des ius-soli-Erwerbs um eine Aufgabe außerhalb der Personenstandssystematik handelt – vergleichbar mit sonstigen personenstandsfremden Aufgaben wie etwa die Mitwirkung an der Bevölkerungsstatistik, Erhebungen bei der Erbschaftsteuer oder Beurkundung von Kirchenaustritten in anderen Bundesländern –, die zudem ein reines Verwaltungsinternum darstellen.
Ich bin mir dessen bewusst, dass die Vergleiche nicht genau passen, weil die Kenntnis der Staatsangehörigkeit des Kindes natürlich für zentrale Fragen der Geburtsbeurkundung erforderlich ist, wenn ich nur an die Beurteilung der Abstammung oder die Namensführung denke. Andererseits bleibt die Klärung dieser personenstandsrechtlichen Vorfragen – auch beim Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit im Abstammungswege – ein reines Internum,
 
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und sie ist dem Standesbeamten nicht wie im Falle des § 4 Abs. 3 StAG spezialgesetzlich aufgetragen.
Konsequenz dieser vorläufigen rechtlichen Bewertung, die sich nach meinem Eindruck auch der Verordnungsgeber zu Eigen macht und die auch in der Änderung der Dienstanweisung für die Standesbeamten und ihre Aufsichtsbehörden – DA – zum Ausdruck kommt, ist, dass keine standesamtliche Bescheinigung über das Ergebnis der ius-soli-Prüfung vorgesehen ist. § 261a Abs. 4 der künftigen DA verweist das Kind oder seine Sorgeberechtigten für diesen Fall exklusiv auf die Möglichkeit, bei der zuständigen Staatsangehörigkeitsbehörde einen Staatsangehörigkeitsausweis zu beantragen.
Konsequent weitergedacht bedeutet diese Auffassung, dass das FGG-Verfahren beim Personenstandsrichter nicht zur Verfügung steht. Die Eintragung des Hinweises nach § 4 Abs. 3 StAG in Verb. mit dem neuen § 34 PStV ist keine Amtshandlung im Sinne des Personenstandsgesetzes, auch wenn der Komplex jedenfalls teilweise in der Personenstandsverordnung geregelt ist. Für diese Passage der Personenstandsverordnung gibt es nämlich eine ausdrückliche Ermächtigung in § 4 Abs. 3 Satz3 StAG, die deutlich macht, dass es sich um eine rein staatsangehörigkeitsrechtliche Frage handelt. Dies bedeutet, dass Zweifelsfragen im Aufsichtswege zu klären sind und dass Streitigkeiten mit den Betroffenen auf der Staatsangehörigkeitsschiene, das heißt letzten Endes vor dem Verwaltungsgericht auszutragen wären.
Diese Position ist ein erster Versuch, die neue Aufgabe im Standesamt zu bewerten; es wird bestimmt andere Versuche mit abweichenden Ergebnissen geben. Aber ich denke, für eine erste Orientierung ist es eine aus den gesetzgeberischen Motiven hergeleitete und damit vertretbare Lösung.
7.Altfallregelung für hypothetische ius-soli-Kinder
Das Gesetz enthält in § 40 b StAG für die hypothetischen ius-soli-Kinder der letzten zehn Jahre einen Einbürgerungsanspruch. Kinder mit einem rechtmäßigen Inlandsaufenthalt, die ab dem 1. Januar 1990 in Deutschland geboren sind und die die Voraussetzungen des ius-soli-Erwerbs erfüllt hätten, wenn § 4 Abs. 3 StAG damals schon gegolten hätte, erhalten einen auf ein Jahr befristeten Rechtsanspruch, wenn die Voraussetzungen weiter vorliegen. Das heißt, der maßgebliche Elternteil muss weiter seinen rechtmäßigen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben und über eine Aufenthaltsberechtigung oder seit drei Jahren über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügen. Ausreichend dürfte es nach Sinn und Zweck der Regelung auch sein, dass die Eltern inzwischen eingebürgert sind.
Diese Altfallregelung führt – wie der ius-soli-Erwerb – zu einer vorübergehenden Hinnahme von Mehrstaatigkeit. Auch dieser Personenkreis muss mit Erreichen der Volljährigkeit das Optionsverfahren durchlaufen, das heißt, wir werden ab dem Jahre 2008 die ersten Optionserfahrungen sammeln.
8.Spätaussiedler
Eine wichtige Neuerung enthält § 7 StAG: Die so genannten Statusdeutschen, Spätaussiedler, ihre Ehegatten und Abkömmlinge, die mit ihrer Aufnahme im Bundesgebiet die Rechtsstellung nach Art. 116 Abs. 1 GG erhalten, werden mit Ausstellung der vertriebenenrechtlichen Bescheinigung nach § 15 BVFG kraft Gesetzes deutsche Staatsangehörige. Diese Bestimmung, die schon am 1. August 1999 in Kraft getreten ist, macht die Einbürgerungsverfahren nach § 6 StARegG ab sofort entbehrlich; der entsprechende Abschnitt ist gestrichen.
Die Ersetzung der so genannten Deutscheneinbürgerungen durch einen gesetzlichen Erwerbstatbestand haben die Länder bereits seit langem gefordert. Zum einen, weil es im Einbürgerungsverfahren praktisch nichts mehr zu prüfen gibt. Und zum anderen, weil die enormen Fallzahlen ohne Not beträchtliche Verwaltungskapazitäten verbraucht haben. Von den fast 27000 Einbürgerungen, die wir 1998 in Hessen vorgenommen haben, waren über 14000 Deutscheneinbürgerungen, also über 53 %. Diese Kapazitäten können künftig sinnvoller eingesetzt werden.
Auch in diesem Bereich gibt es eine Altfallregelung, die am 1. August 1999 den Löwenanteil der bereits hier lebenden Rechtsstellungsdeutschen kraft Gesetzes in die deutsche Staatsangehörigkeit übergeleitet hat, § 40 a StAG. Spätaussiedler mussten dazu im Interesse der Rechtssicherheit und ‑klarheit im Besitz der Bescheinigung nach § 15 BVFG sein.
Der gesetzliche Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit erfolgt übrigens auch hier ohne einen förmlichen Bescheid oder gar eine Urkunde. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass jeder Rechtsanwender wie bisher auch selbst darüber befindet, ob jemand die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt oder nicht. Besonders betroffen hiervon sind die Pass- und Personalausweisstellen sowie die Meldebehörden. Sie werden selbstverständlich rechtzeitig mit der neuen Rechtslage vertraut gemacht, sodass die erforderliche Inzidentprüfung dort ohne weiteres erfolgen kann.
9.Schwerpunkt Verlusttatbestände
Bei der Betrachtung der Verlusttatbestände werde ich den Verlust im Rahmen von Optionsverfahren nicht weiter vertiefen, weil die Details dazu noch nicht geregelt sind und die Fälle in absehbarer Zeit noch nicht praktisch werden.
Relativ uninteressant ist der neue Tatbestand des § 28 Abs. 1 StAG, der den freiwilligen Eintritt eines deutschen Doppelstaaters in die Streitkräfte des Landes seiner anderen Staatsangehörigkeit mit dem automatischen Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit sanktioniert. Er betrifft ausdrücklich nicht die Wehrpflichtfälle, sodass die Annahme nicht ganz fern liegend ist, dass die Regelung weniger der praktischen Fälle wegen als vielmehr zu dem Zweck getroffen worden ist, das unerschrockene Eintreten der neuen Bundesregierung für die Vermeidung von Mehrstaatigkeit zu dokumentieren.
 
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Umso wichtiger ist die Streichung der Inlandsklausel in § 25 Abs. 1 StAG. § 25 RuStAG in der bisher geltenden Fassung führte bei dem freiwilligen Erwerb einer fremden Staatsangehörigkeit automatisch zum Verlust der deutschen. Diese Verlustfolge war allerdings auf die Fälle beschränkt, in denen der Betroffene weder Wohnsitz noch Daueraufenthalt im Inland hat. Der ursprüngliche Gesetzgeber konnte sich offensichtlich nicht vorstellen, dass ein fremder Staat einen in Deutschland lebenden Deutschen einbürgert. Von dieser Inlandsklausel haben in der Vergangenheit insbesondere ehemalige türkische Staatsangehörige profitiert, die nach ihrer unter Vermeidung von Mehrstaatigkeit vollzogenen Einbürgerung von Deutschland her ihre türkische Wiedereinbürgerung mit dem Ergebnis betrieben haben, dass sie die zuvor erworbene deutsche Staatsangehörigkeit behalten haben. Diese Möglichkeit ist jetzt beseitigt; auch die Inlandsfälle führen zum Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit.
Auf der anderen Seite wird allerdings die Erteilung von Beibehaltungsgenehmigungen erleichtert. Der kraft Gesetzes eintretende Verlust nach § 25 StAG wurde auch bisher schon vermieden, wenn vor dem Erwerb der neuen Staatsangehörigkeit die Beibehaltung der deutschen Staatsangehörigkeit genehmigt worden war. Während es bisher überwiegend auf staatliche Belange ankam, soll jetzt der individuelle Aspekt mehr in den Vordergrund gerückt und gegen die öffentlichen Belange abgewogen werden. Für Beibehaltungsgenehmigungen für Auslandsdeutsche ist dann zentral das Bundesverwaltungsamt zuständig.
Mit in den Zusammenhang Vermeidung von Mehrstaatigkeit bzw. Verlusttatbestände gehört die Begrenzung des Abstammungsprinzips bei Auslandsgeburten in § 4 Abs. 4 StAG. Auch diese Idee stammt aus dem Bundesratskonzept von 1995 und soll verhindern, dass ausgewanderte Deutsche ihre deutsche Staatsangehörigkeit im Wege des Abstammungsprinzips an ihre Kinder und Kindeskinder weitergeben, ohne – abgesehen von dem rechtlichen Band der Staatsangehörigkeit – irgendeinen Bezug zu Deutschland zu haben. Außerdem wollte man damit die Rückkehrerproblematik steuern. Bei Eingebürgerten oder kraft Gesetzes zu Deutschen gewordenen Einwanderern, die später auf Dauer in das Land ihrer zweiten Staatsangehörigkeit zurückkehren, entfällt sozusagen rückwirkend das Motiv für die privilegierte Zuerkennung der deutschen Staatsangehörigkeit. Es ist daher darüber nachgedacht worden, in diesen Fällen den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit für die Zukunft abzuschneiden. Der gesamte Komplex ist mit Blick auf die verfassungsrechtliche Garantie aus Art. 16 GG natürlich sehr heikel: Zu einer von den Betroffenen nicht gewollten Entziehung der deutschen Staatsangehörigkeit darf es nicht kommen. Die jetzt Gesetz gewordene Lösung nimmt keinem Deutschen die deutsche Staatsangehörigkeit; sie bewirkt lediglich, dass sie bei bestimmten Auslandsgeburten gar nicht erst erworben wird. Deutsche Elternteile mit gewöhnlichem Aufenthalt im Ausland, die nach In-Kraft-Treten des Gesetzes geboren werden, vermitteln ihren ebenfalls im Ausland geborenen Kindern nicht mehr die deutsche Staatsangehörigkeit; für sie gilt das Abstammungsprinzip nicht. Ausnahmen kommen in Betracht, wenn das Kind unter dieser Rechtsfolge staatenlos würde oder wenn der deutsche Elternteil die Geburt bei der deutschen Auslandsvertretung registrieren lässt.
In der konkreten gesetzlichen Ausgestaltung ist die Begrenzung des Abstammungserwerbs, die ursprünglich spiegelbildlich zum ius-soli-Erwerb konzipiert war, ein außerordentlich stumpfes Schwert in der Bewältigung von Mehrstaatigkeit. Dies ergibt sich schon aus der weit in die Zukunft projizierten erstmaligen Anwendung auf Kinder solcher Deutscher, die ab dem 1. Januar 2000 geboren werden; wer will heute schon voraussagen, wie unser Gesetz in 18 oder 20 Jahren aussehen wird.
10.Schwerpunkt Einbürgerungserleichterungen
Ich will abschließend zu dem Bereich Einbürgerungserleichterungen kommen und mich dabei auf die neue Regeleinbürgerung, den Anspruch nach § 85 AuslG konzentrieren. Während wir bisher im Anspruchsbereich unterschiedliche Regelungen für junge Ausländer und für die Altfälle, die schon über 15 Jahre hier leben, hatten, gibt es im Ausländergesetz jetzt nur noch einen einzigen Grundtatbestand in § 85 AuslG, der unter bestimmten Voraussetzungen ausgeschlossen ist. Der neue Tatbestand ist im Wesentlichen dem bisherigen § 86 AuslG nachgebildet, eine Sonderregelung für die Einbürgerung junger Ausländer, die einen schulischen Integrationsnachweis vorlegen können, gibt es nicht mehr. Wie bisher setzt auch der neue Einbürgerungsanspruch voraus:
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einen rechtmäßigen gewöhnlichen Inlandsaufenthalt, der allerdings nur noch mindestens acht statt bisher 15 Jahre betragen muss,
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eine Aufenthaltserlaubnis oder eine Aufenthaltsberechtigung,
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die grundsätzliche Unterhaltsfähigkeit ohne Inanspruchnahme von Sozial- oder Arbeitslosenhilfe,
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die grundsätzliche Straffreiheit und
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jedenfalls prinzipiell die Aufgabe oder den Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit.
Neu ist an dieser Stelle, dass ab Vollendung des 16. Lebensjahres ein höchstpersönliches ausdrückliches Bekenntnis zur freiheitlich demokratischen Grundordnung sowie eine Loyalitätserklärung verlangt werden.
§ 86 AuslG enthält drei verschiedene Tatbestände, die nunmehr den Einbürgerungsanspruch ausschließen:
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Der Einbürgerungsbewerber verfügt nicht über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache.
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Es bestehen Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen oder Ausländerextremismus.
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Es liegt ein Ausweisungsgrund nach § 46 Nr. 1 AuslG vor, der sich mit der Gefährdung der freiheitlich demokratischen Grundordnung oder mit Gewaltanwendung als Mittel der Politik befasst.
 
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Eine relativ wichtige Rolle haben in der Entstehungsphase die Deutschkenntnisse gespielt, die ja in der aktuellen Fassung der §§ 85, 86 AuslG nicht ausdrücklich vorgesehen sind. Plausibel wird das aufgrund der allgemeinen Begründung, mit der das Gesetzgebungsprojekt in Angriff genommen worden ist: Die demokratische Idee fordert eine weitgehende Deckungsgleichheit zwischen Wohnbevölkerung und Staatsvolk; wer auf Dauer hier lebt, soll sich auch als Staatsbürger an der demokratischen Willensbildung beteiligen können. Die Ausübung politischer Rechte ist ohne ausreichende Sprachkenntnisse aber schlechterdings nicht vorstellbar. Also stehen Deutschkenntnisse und der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit in einem untrennbaren Zusammenhang. In welcher Weise der unbestimmte Rechtsbegriff der ausreichenden Sprachkenntnisse der Praxis ausgefüllt werden wird, ist noch unklar. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehörigkeitsgesetz wird diesen Punkt aufgreifen, um zu einer möglichst bundeseinheitlichen Handhabung zu kommen. Dabei zeichnet sich schon jetzt die Schwierigkeit ab, dass Ausschlussgründe als negative Tatbestandsmerkmale nach verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen eigentlich im Wege der Amtsermittlung aufzuklären sind. Andererseits steht in der Begründung des Gesetzentwurfs zu diesem Punkt ausdrücklich, dass das Vorhandensein entsprechender Kenntnisse grundsätzlich vermutet und nicht formell geprüft werden muss. Was tun? Nach meiner Auffassung bietet es sich an, bei typischen Lebenssachverhalten prima facie von Deutschkenntnissen ausgehen zu dürfen: Wer hier zur Schule gegangen ist oder gar studiert hat, wer einen qualifizierten Beruf ausübt oder schon für den Erhalt seines Aufenthaltstitels ausländerrechtlich bestimmte Sprachanforderungen erfüllen musste, sollte nicht für eine Sprachprüfung in Betracht kommen. Im Übrigen kann ein Gespräch bei der Antragstellung – ohne jeden äußeren Prüfungscharakter – einen guten Aufschluss darüber erbringen, ob die Frage vertieft werden muss oder nicht.
Ähnlich pragmatisch werden wir auch mit dem Punkt Verfassungstreue und Ausländerextremismus umgehen müssen. Eine Regelanfrage beim Verfassungsschutz, die übrigens auch verfassungsrechtliche Grenzen hat, ist nicht gewollt. Also werden wir nur dann in dieser Richtung ermitteln, wenn es insoweit verwertbare polizeiliche oder ausländerrechtliche Erkenntnisse gibt.
11.Hinnahme von Mehrstaatigkeit
Der Ausnahmekatalog für die Hinnahme von Mehrstaatigkeit wird um mehrere Fallgruppen erweitert. Wie bisher besteht ein Anspruch auf Vollzug der Einbürgerung ohne Verlustnachweis, wenn
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das Heimatrecht keinen Staatsangehörigkeitsverlust kennt, wie das bei einigen südamerikanischen Staaten der Fall ist;
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der Heimatstaat die Entlassung regelmäßig verweigert, wie z.B. einige nordafrikanische Staaten (Marokko, Tunesien);
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der Heimatstaat die Entlassung im Einzelfall aus Gründen, die der Einbürgerungsbewerber nicht zu vertreten hat, versagt, von unzumutbaren Bedingungen abhängig macht oder über einen Entlassungsantrag nicht in angemessener Zeit entscheidet.
Neu hinzugekommen ist die obligatorische Hinnahme von Mehrstaatigkeit
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bei der Einbürgerung älterer Personen, deren Entlassung auf unverhältnismäßige Schwierigkeiten stößt und für die die Versagung der Einbürgerung eine besondere Härte darstellen würde;
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bei Drohen erheblicher Nachteile, insbesondere wirtschaftlicher oder vermögensrechtlicher Art;
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bei politisch Verfolgten, also Asylberechtigten, ausländischen Flüchtlingen und Kontingentflüchtlingen
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und bei Unionsbürgern, sofern mit dem Herkunftsstaat Gegenseitigkeit besteht.
Im Ermessenswege wird weiter in den Wehrpflichtsfällen Mehrstaatigkeit hingenommen, wenn der Heimatstaat bei hier aufgewachsenen Ausländern die Entlassung von der Ableistung des Wehrdienstes abhängig macht. Eine neue Kann-Ausnahme schließlich ist in § 87 Abs. 4 AuslG nach Maßgabe völkerrechtlicher Verträge vorgesehen; diese ist allerdings derzeit nur eine allgemeine Öffnungsklausel für den Fall, dass die Bundesrepublik bi- oder multilaterale Verträge zu diesem Thema abschließen sollte.
Dieser gesamte Ausnahmekatalog, der übrigens auch für die Einbürgerung Deutsch-Verheirateter nach § 9 StAG und für die Optionsentscheidung in § 29 StAG gilt, ist für die Verwaltung eine ganz besondere Herausforderung. Eine solche Häufung unbestimmter Rechtsbegriffe – wohlgemerkt vor allem im Anspruchsbereich – wird die praktische Arbeit nicht gerade einfacher machen: ältere Personen, unverhältnismäßige Schwierigkeit, besondere Härte, erhebliche Nachteile, insbesondere wirtschaftlicher Art. Ob die im Werden begriffenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften an dieser Stelle die erforderliche Eindeutigkeit schaffen können, um einen bundesweit einheitlichen Verwaltungsvollzug sicherstellen zu können, ist momentan noch eine spannende Frage. Eine Herausforderung wird der erweiterte Ausnahmekatalog vor allem aber deshalb werden, weil jeder Betroffene – aus seiner Sicht völlig legitim – noch stärker als bisher einen Weg in eine der zahlreichen Ausnahmen suchen wird. Wieso muss ausgerechnet ich das Entlassungsverfahren durchstehen, während so viele andere unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit eingebürgert werden?
Man mag zu der Grundsatzfrage der doppelten Staatsangehörigkeit politisch stehen wie man will; aus der Sicht der staatsangehörigkeitsrechtlichen Umsetzung ist weder die Hinnahme noch die Vermeidung von Mehrstaatigkeit ein Problem. Ein Problem sind aber die Ausnahmen, mit denen wir jetzt noch reichlicher gesegnet werden. Je mehr Ausnahmen, umso geringer die Akzeptanz der Betroffenen für den hehren Grundsatz und umso schwieriger das Verwaltungsgeschäft. Wir werden uns künftig nicht nur weiter mit dem Staatsangehörigkeitsrecht der ganzen Welt und der
 
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jeweiligen Staatspraxis befassen müssen, jetzt kommen zur Prüfung wirtschaftlicher Nachteile Kenntnisse des Erbrechts, des Gesellschafts- oder Grundstücksrechts und sonstiger länderspezifischer Fragen hinzu.
Der Gesetzgeber hat uns diese differenzierte Aufgabe gestellt und wir müssen sie umsetzen. Wir müssen dann aber sozusagen in eigener Verantwortung überlegen, wie wir den Auftrag mit den allseits begrenzten Ressourcen bewältigen. Diese Frage wird auch eine Rolle spielen bei der anstehenden Erörterung, wie die hessische Einbürgerungsverwaltung künftig aussehen soll.
12.Zusammenfassung, Ausblick
Ich will es bei diesen Schwerpunkten bewenden lassen und weitere Einzelheiten aus dem Staatsangehörigkeitsreformgesetz – Verfahren, Kosten, Statistik usw. – auslassen. Stattdessen will ich den Versuch einer Zusammenfassung wagen.
Das Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts bringt mit der Einführung des Territorialprinzips eine wesentliche Neuerung in das System unseres Staatsangehörigkeitsrechts. Als ungelöst muss aus meiner Sicht aber nach wie vor das Thema Mehrstaatigkeit angesehen werden. Nicht eingelöst ist der Auftrag einer Gesamtkodifikation des Rechtsgebiets, die angesichts der schon jetzt absehbaren Unzulänglichkeiten des Reformgesetzes als Folge politischer Kompromisse noch dringender geworden ist.
Unsere Aufgabe wird es sein, das neue Recht ohne Wenn und Aber umzusetzen, dabei aber sorgfältig die Hemmnisse zu ermitteln und vor allen Dingen das Verhältnis von Aufwand und Ertrag im Auge zu behalten. Diese Beobachtungen werden wir dann in die angekündigte zweite Stufe der Staatsangehörigkeitsnovelle einbringen, die nach dem erklärten Willen der Bundesregierung auch dazu dienen soll, Unzuträglichkeiten der ersten Stufe auszuräumen. Ich möchte Sie herzlich bitten, sich diesen Aufgaben zu stellen, sowohl was den Vollzug als auch den Verbesserungsbedarf angeht.
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Der Aufsatz beruht auf einem Vortrag auf der Landesfachtagung des Fachverbandes der hessischen Standesbeamtinnen und Standesbeamten am 4.10.1999 in Wiesbaden.
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